全国服务热线:

400-610-9891

不动产登记审查标准的确立

2019-04-09 11:24:44 英格尔 45

       我国《物权法》第12条主要规定登记机构的职责,《不动产登记暂行条例》(以下简称《条例》)《不动产登记暂行条例实施细则》(以下简称《细则》)《不动产登记操作规范(试行)》(以下简称《规范》)等也着重从审查职责作出规定,但未提及审查模式。实际上,更重要的也是哪些情况应予登记或者不应登记,即审查职责之所在,既包括登记机构的职权,也涵盖了责任。然而,审查标准与不动产登记审查模式特别是登记机构的审查职责关联密切,理论关注、实践急需却也始终讨论不清。


【基于审查职责的履职尽责、合理审慎的审查标准】

       根据《物权法》第12条的规定,从可以询问申请人来看,说明登记机构需要通过审查深入了解不动产物权的实际情况,以确保登记内容的真实性。从必要时可以实地查看不动产来看,相当于赋予了登记机构一定程度的调查职权。但是该规定回避了实质审查抑或形式审查的纷争,只要求登记机构合理审慎地履行审查职责,尽可能保证登记簿如实、及时记载不动产物权,避免登记错误。与此同时,在当下中国,不动产统一登记作为营商环境的重要考核内容,便民利民、提速增效的要求尤为突出,过度重视登记质量、纠结于登记真实性必然影响登记效率。


       就不动产登记审查而言,要求登记机构保证不动产物权变动绝对真实,进而对基础民事法律关系进行审查是不现实的,特别是在我国目前行政管理体制和登记机构职权设置的背景下更是不可能实现。但如果完全放任登记机构行为、只针对材料齐备等形式要件进行简单审查,不动产登记的准确性、权威性、公信力将无从保障,权利人的利益也就无法得到保障。因此,简单地把审查职责定位于实质审查或者形式审查都显得不够科学,更现实的则是应该在实现高效登记的同时,保证登记结果与真实权利之间的高度盖然性。当前,迫切需要在现有的约束条件下考虑客观现实问题,即在登记的准确高效和登记机构审查能力之间进行协调,进而达到一种平衡,确立依法合理且相对可行的不动产登记审查标准。

       关于不动产登记的审查标准,我国通过《物权法》第12条以及司法解释的具体规定,基本确立了登记机构的审查标准,即履职尽责、合理审慎。履职尽责反映了登记机构行使公权力的范围及其限度,合理审慎则反映了对登记机构主客观两个层面的规范性要求。与此相适应,《国土资源部办公厅关于办理不动产登记类行政复议案件有关问题意见的通知(试行)》(国土资厅发〔2016〕39号)也规定,国土资源主管部门作为行政复议机关审理相关案件时,登记机构是否尽到审查责任,应当适用合理审慎的审查标准,并以此作为判定登记机构是否承担赔偿责任的标准。在涉及不动产登记的行政复议案件审查中,复议机关主要是看登记机构对申请材料的审查是否尽到了较高的注意义务、合理审慎的审查义务。如其不然,复议机关就可能对登记行为作出予以撤销或者确认违法的决定,登记机构由此承担相应的法律责任。

       在履职尽责、合理审慎这一审查标准中,履职尽责相对比较宏观,合理审慎则显得抽象。所谓合理审慎,是指在登记机构的职责和能力范围内,根据其工作经验,对有关材料进行谨慎审查,最大程度地保证不动产登记的真实性。总体来看,登记机构在进行审查时应当负有“合理审慎义务”,即必须就登记申请人所提供的材料仔细加以审核,只有在满足书面材料无瑕疵的情况下才可以作出登记决定。如果当事人所提交的材料有瑕疵,如合同书上有更改的痕迹,缺少必要的证明材料,甚至合同履行期限本身尚未届满,登记机构当然应当能够发现并有权拒绝登记。在此情况下,登记机构承担过错责任,在违反谨慎注意义务的前提下承担相应民事责任。特别是对与登记机构职责密切相关的申请材料,如申请书、权属证书等的真实性和合法性必须予以谨慎注意并作出合理判断。对于基础民事法律关系只限于形式上的审查,对其实质的有效性问题归属私法途径解决。从这个角度看,民法理论中特别是侵权责任领域的“注意义务”理论显得极具说服力。


       不动产登记涉及诸多法律关系,在实施形式审查的同时,还应当尽到普通人注意义务、如同处理自己事务的注意义务、专家注意义务三个层次的注意义务。特别是其中第三层次的专家注意义务,类似于医生在提供医疗服务中的注意义务,恐将涉及对登记基础民事法律关系的真实性审查。但需指出的是,由于并非要对其作出合法性判断,不能因此就认为已经进入或者属于实质审查范畴。可以说,在我国社会诚信体制建设尚不完善的情况下,明确登记机构采用履职尽责、合理审慎的审查标准并履行必要的注意义务十分重要。如果非要对我国的审查模式作出一个明确界定,以形式审查附以必要的注意义务来概括可能是相对合适的。


【受理前后不同阶段审查程度的差异性】

我国不动产登记审查标准的采用必须围绕审查目的进行,即既要保障登记真实性、体现登记公信力,又要简化流程、多措并举、优化服务、便民利民,体现对于登记效率的追求。因此,需要分阶段确定不同阶段的审查程度。受理之前以一般性的形式审查为主,受理之后的审查则应当更加关注真实性问题,这种关注貌似偏于实质审查,但其本质是形式审查范畴内下一层次的要求,应根据形式审查的需要“区别审查”申请材料的真伪。


       受理前后不同阶段对于审查的要求并不相同,审查程度也不尽相同。我国不动产登记在受理之前的审查职责是纯粹形式审查,而在受理之后阶段的审查职责则由于突出了真实性审查的内容,表现为“形式审查+注意义务”。


       那么,应如何认定登记机构是否做到履职尽责?以及相应的审查程度究竟该怎样界定?需指出的是,所谓形式审查并非指登记审查流于形式,登记机构的审查是基于对不动产登记相关法律法规准确理解基础上的专业性判断。登记机构要按照“履职尽责、合理审慎”的审查标准,对权属来源材料的真实性、有效性、合法性等作出力所能及的有效甄别和专业判断,以达到维护不动产交易安全、保护权利人合法权益的目的。《条例》和《细则》也对工作人员的业务能力提出了具体细化的要求。同时,要严格遵照法定程序、登记要件履行登记职责。虽然《条例》《细则》未直接提及审查程度,但对登记类型、登记程序、收件材料等作出了细化规定,特别是《规范》更是将受理流程、审核规则进一步具体化、客观化。只要登记机构严格依法依规操作,即应视作做到了履职尽责。


        此外,登记机构在实施上述审查时要灵活运用相关规定,尽到必要的注意义务,特别是要准确把握注意义务的合理界限。注意义务过于严苛,则将导致登记机构的责任过重,注意义务过于宽松,则会影响登记准确性、可能对权利人造成损害。

       

【不同层面的注意义务】

       登记审查是否尽到注意义务,一般需要结合实际,根据不同申请材料的可识别性以及登记机构的能力进行具体判定。注意义务与审查职责相关联,关键是看登记机构是否已经尽到相应的审查职责。


第一,与登记机构履职关联密切的,登记机构宜负有“专家注意义务”。由登记机构制作发放的材料,如不动产登记簿、不动产权证书、不动产登记证明以及合法有效的国有土地使用证、林权证、房屋所有权证等,登记机构当然应当负有“专家注意义务”。与此相类似,由于不动产权籍调查是登记机构决定登记与否的重要内容,与登记职责行使较为密切,并且登记机构也有完整的产权产籍原始资料为依托,对于权籍调查最终成果的认定和使用,登记机构亦宜负有“专家注意义务”,即应当逐一与原始档案进行比对查实。


第二,与登记机构履职相关,且登记机构具有审查便利的,登记机构宜负有“如同处理自己事务的注意义务”。有些申请材料虽然不属于登记机构制作,但通过部门间信息共享等方式可以获得,也能够进行相对准确的判断,登记机构在审查此类材料时,应如同为自己办理登记所持有的责任心一样,积极主动与相关部门进行对接,进而核实此类材料的真实性。随着不动产统一登记信息平台建设的逐步推进,相关部门的信息和登记信息间的互通共享机制将会不断完善,对此类材料真实性的审查也将会变得更为便捷。


第三,登记机构履职需要涉及,但不具有审查真伪的便利和优势的,登记机构宜负有“一般人的注意义务”。对于有些不属于登记机构制作的申请材料,如身份证、公证书、当事人的婚姻状况、夫妻财产约定、委托书或公证文书的真伪等,登记机构本身没有超出一般人的特殊经验和技能,不应要求其具备专业的鉴别能力,也不应让其承担超出常人的审查标准,登记机构只是负有形式审查义务。比如对于伪造身份证的识别,只要登记机构利用自身所有工作条件,对身份证明进行了认真核实、查验,即使仍没有成功识别出身份证明系伪造,也不应由其承担登记错误的赔偿责任。但是,如果根据普通人的经验应能辨认真伪而登记人员未能做到,如公证书的印章明显作假,身份证上的人明显与本人不符而仍予以确认的,则应视为没有尽到该义务。


        需要指出的是,对于登记机构注意义务的讨论十分重要,因为当出现登记错误,特别是登记机构和申请人貌似发生混合过错情形时,将直接牵涉到登记机构在登记赔偿案件中的责任认定。如果登记机构已经尽到相应的注意义务,则登记机构应予免责。如果登记机构未能尽到相应的注意义务甚至与申请人串通起来,则登记机构应当根据实际情况承担基于过失或故意的赔偿责任。


电话咨询
邮件咨询
在线地图
QQ客服
凯发网址